De deur waar iemand ooit binnenkwam

In 2015 trad de Participatiewet in werking. Daarmee werden de Wet werk en bijstand, de Wet sociale werkvoorziening en een groot deel van de Wajong samengebracht in één wettelijk kader. De Wsw werd afgesloten voor nieuwe instroom. Voor een deel van de doelgroep die eerder mogelijk in andere regelingen terechtkwam, kwamen binnen de Participatiewet instrumenten beschikbaar zoals loonkostensubsidie en beschut werk. De bedoeling van de wet is dat meer mensen werk vinden, ook mensen met een arbeidsbeperking. Gemeenten zijn daarvoor verantwoordelijk.

Wie naar de beleidsgeschiedenis kijkt, ziet dat deze beweging niet uit de lucht kwam vallen. In 2008 verscheen het advies ‘Werken naar vermogen’ van de Commissie Fundamentele Herbezinning Wsw, onder voorzitterschap van Bert de Vries. In dat advies stond niet de regeling centraal, maar de werkzoekende en de werkgever. De commissie beschreef dat een grote groep mensen onvoldoende productief was om zelfstandig het wettelijk minimumloon te verdienen en voor werk afhankelijk was van langdurige ondersteuning. Slechts een beperkt deel van die groep vond destijds een baan, vooral binnen de Wsw. Een grotere groep kwam niet of onvoldoende aan het werk. De vraag die dit artikel stelt is eenvoudig:

‘Als de maatschappelijke opgave grotendeels gelijk blijft, waarom blijven we dan organiseren en onderzoeken vanuit historische regelingen?’

Het uitgangspunt ‘Participatie naar vermogen’ is nog steeds relevant. De kernvraag is namelijk niet door welke wettelijke deur iemand ooit is binnengekomen. De kernvraag is wat iemand nodig heeft om naar vermogen mee te doen op de arbeidsmarkt.

Toch lijkt er in de praktijk iets anders te gebeuren. De schotten zijn voor een deel uit de wet verdwenen, maar zijn in het denken en organiseren vaak blijven bestaan. We spreken nog steeds over Wsw, Participatiewet, loonkostensubsidie en beschut werk alsof het afzonderlijke werelden zijn. Natuurlijk zijn er verschillen tussen mensen. Ondersteuningsbehoeften verschillen. Loonwaarde verschilt. Ontwikkelpotentieel verschilt. Maar dat is niet hetzelfde als het onderscheid tussen regelingen. De vraag is daarom of we ongemerkt zijn blijven organiseren rondom historische labels.

Van regeling naar loonwaarde

Loonkostensubsidie is bedoeld voor mensen die zonder ondersteuning niet zelfstandig het wettelijk minimumloon kunnen verdienen. De gemeente vergoedt dan het verschil tussen de loonwaarde en het wettelijk minimumloon aan de werkgever. Daarmee introduceert de Participatiewet een andere manier van kijken. Niet de voorziening staat centraal, maar de vraag hoeveel loonwaarde iemand kan realiseren en welke ondersteuning nodig is om dat mogelijk te maken.

Dat wringt met een deel van de bestaande praktijk. De Wsw is historisch anders georganiseerd. Daar werd niet op dezelfde manier gestuurd op loonwaarde zoals dat binnen de Participatiewet bij loonkostensubsidie gebeurt. Tegelijkertijd is de mens zelf door de wetswijziging niet veranderd. Ook binnen de Wsw gaat het om mensen die ondersteuning nodig hebben om te kunnen werken.

Daarom is het logisch om de vraag te stellen: waarom blijven we de Wsw en de Participatiewet zo vaak als gescheiden werelden behandelen? Niet omdat er geen verschillen zijn. Die zijn er wel. Maar omdat het risico bestaat dat de regeling belangrijker wordt dan de opgave.

Een sociale infrastructuur die we niet zomaar moeten laten verdampen

Nederland beschikt over een sociale infrastructuur die in tientallen jaren is opgebouwd rondom werk voor mensen met een arbeidsbeperking. Daarin zit kennis over begeleiding, werkontwikkeling, werkgeversbenadering, detachering, beschutte werkvormen, productiviteit en arbeidsmatige ontwikkeling.

Tegelijkertijd neemt de Wsw-doelgroep af, omdat er geen nieuwe instroom meer plaatsvindt. De doelgroep van de Participatiewet neemt toe. Gemeenten blijven verantwoordelijk voor de mensen die het op de arbeidsmarkt zonder ondersteuning niet redden.

Hoe voorkomen we dat waardevolle sociale infrastructuur langzaam leegloopt, terwijl de maatschappelijke opgave waarvoor die infrastructuur relevant is nog steeds bestaat?

Het antwoord kan niet zijn dat alles bij het oude moet blijven. Het klassieke SW-bedrijf hoeft echter niet automatisch de beste vorm voor de toekomst te zijn. Een naamswijziging naar sociaal ontwikkelbedrijf of arbeidsontwikkelbedrijf is ook niet genoeg.

De vraag is scherper: hoe benutten we bestaande kennis en infrastructuur voor de huidige opgave van de Participatiewet, zonder oude kokers in stand te houden?

Dat vraagt om transformatie van het huidige stelsel, niet om conservering.

Het risico van parallelle werelden

In de praktijk zien we verschillende bewegingen. Soms worden bestaande SW-bedrijven of sociaal ontwikkelbedrijven betrokken bij de uitvoering van de Participatiewet. Soms worden daarnaast nieuwe structuren opgebouwd. Soms ontstaat er binnen één organisatie alsnog een scheiding tussen Wsw en Participatiewet.

Zeker dat laatste is opvallend. Eén gebouw, één voordeur, maar binnen alsnog bordjes naar links en rechts. Links de Wsw. Rechts de Participatiewet. Daarna gaan we weer verder in dezelfde kokers die we eigenlijk wilden doorbreken.

Dat is geen verwijt aan één partij. Het is eerder een systeemvraag. Gemeenten, uitvoeringsorganisaties, sociaal ontwikkelbedrijven, beleidsmakers en toezichthouders bewegen allemaal binnen bestaande financiële, juridische en organisatorische kaders. Die kaders sturen gedrag. En als die kaders vooral regelinggericht zijn, ontstaat vanzelf regelinggericht organiseren.

Precies daarom moeten we de vraag blijven stellen of de inrichting nog past bij de bedoeling.

Onderzoeken we een regeling of een doelgroep?

Deze vraag wordt concreet wanneer onderzoeken zich richten op één onderdeel van het stelsel. Bijvoorbeeld op loonkostensubsidie, arbeidsparticipatie of de uitvoering van de Participatiewet, terwijl andere delen van dezelfde maatschappelijke opgave buiten de afbakening blijven.

Elk onderzoek heeft grenzen nodig. Maar het roept wel een inhoudelijke vraag op: als het onderzoek gaat over mensen met een verminderde loonwaarde die ondersteuning nodig hebben om te kunnen werken, waarom zouden we dan stoppen bij de grens van één regeling? Dan onderzoeken we misschien niet de maatschappelijke opgave, maar slechts één juridisch instrument. En dat is nogal een verschil. Wie vanuit de doelgroep kijkt, stelt andere vragen:

· Welke mensen hebben ondersteuning nodig om loonwaarde te realiseren?

· Welke ondersteuning werkt voor wie?

· Welke infrastructuur is daarvoor nodig?

· Welke kennis is al aanwezig?

· Hoe voorkomen we dat bestaande structuren langzaam afbouwen terwijl elders nieuwe structuren worden opgebouwd?

· Hoe sturen we op arbeidsparticipatie, loonwaarde en duurzame ontwikkeling in plaats van op regelingen?

Dat zijn geen technische vragen. Het zijn bestuurlijke vragen.

Terug naar de bedoeling

De Participatiewet heeft de werkelijkheid niet eenvoudiger gemaakt. De financiering, budgetten en uitvoeringskeuzes zijn complex. Die complexiteit wordt ook in actuele handreikingen over de financiering van Participatiewet en Wsw onderkend. Tegelijkertijd blijft de hoofddoelstelling helder: mensen die het zelf niet redden op de arbeidsmarkt zo regulier mogelijk aan het werk helpen, met inzet van instrumenten als loonkostensubsidie en beschut werk waar dat nodig is. Misschien is de echte vraag wel of we nog voldoende vanuit de behoefte van de doelgroep kijken, of dat historische regelingen nog te vaak bepalen hoe we arbeidsparticipatie en - ontwikkeling organiseren en onderzoeken. De maatschappelijke opgave zit namelijk bij de mensen die ondersteuning nodig hebben om mee te kunnen doen.